Analisar planos de governo com PPA e LDO permite identificar metas, recursos e a viabilidade das ações propostas pelos candidatos
Diante dos muitos legados do Padre Antônio Vieira (1608-1697), há uma referência particularmente apropriada para a quadra histórica que estamos vivendo: “O que elege, não só é obrigado a procurar o bem público, senão o maior bem. Por isso não deve eleger nem o mau, nem o bom, senão o melhor”. São frases tão antigas quanto verdadeiras.
Entretanto, a longa sequência de acontecimentos fora da arena política, mas, em termos fáticos, já inexoravelmente ligados a ela, tem atraído as atenções e relegado a 2º plano os debates em torno do processo eleitoral. Em vez da discussão acerca das propostas dos candidatos às chefias do Poder Executivo e ao Congresso, quase todos os olhares se voltam para o que se passa nas searas judicial e policial. Nesse ambiente, a desinformação também marca presença.
Mesmo assim, ainda que disfunções, tensões e o manejo eleitoreiro de episódios graves estejam fragilizando a legítima, necessária e republicana disputa eleitoral de outubro, não se pode perder de vista aquilo que está em jogo. Ao votar, o eleitor outorga o que, na prática, representa uma procuração com amplos poderes: por 4 anos, os eleitos decidirão da rotina administrativa aos eixos estruturantes da vida pública. A propósito, vale lembrar a lição do grande administrativista gaúcho Rui Cirne Lima: “Quem administra não é dono”.
A legislação eleitoral estabelece que os candidatos ao Executivo registrem, na Justiça Eleitoral, as propostas que pretendem levar adiante caso sejam investidos, pelo voto, da legitimidade democrática para governar. Se a lei exige esse documento é porque valoriza a importância de se conhecerem os propósitos de quem disputa o mandato; do contrário, seria uma exigência inútil. Nesse sentido, vale a síntese precisa de Machado de Assis: “Os programas políticos são sempre indispensáveis, uma vez que é por estes que o eleitor avalia a candidatura”.
Nas campanhas, é comum que essas propostas sejam ambiciosas e abrangentes, com promessas de se resolver os problemas da cidade, do Estado e do país. Mas, ao revisitarmos documentos de eleições anteriores, vemos que muitos desses propósitos não foram concretizados. Já sustentei que os planos devem ser consistentes, ancorados na realidade, nas competências do ente, em evidências e nas condições financeiras. Sem metas bem definidas, indicadores e financiamento adequado, assegurado nas leis orçamentárias, o compromisso não passa de uma carta de intenções.
O eleitor atento pode analisá-los, inclusive quanto à real possibilidade de execução. Porém, esse cuidado, sozinho, tende a ser insuficiente. É aí que os Tribunais de Contas podem contribuir; não para arbitrar o mérito das escolhas políticas (que cabem ao eleitor), mas atuando naquilo que lhes é próprio:
- elucidar;
- orientar;
- monitorar;
- avaliar.
Há um ponto de contato objetivo: o Orçamento. No 1º ano de mandato, o governante administra sob as regras definidas no ciclo anterior. É nesse exercício que se debate, elabora e aprova o PPA (Plano Plurianual), o qual deve traduzir, em programas e metas, as prioridades do governo eleito, detalhadas depois pela LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e no orçamento anual. Ali, o discurso encontra, ou não, o seu lastro material.
Cotejar o plano de governo com o PPA e a LDO é, assim, uma forma de controle do planejamento. Permite verificar se os compromissos foram transpostos para os instrumentos formais, se receberam recursos compatíveis, o que ficou de fora e se o orçamento guarda coerência com o anunciado. Esse exame interessa ao gestor, que passa a contar com um verdadeiro diagnóstico; ao Legislativo, responsável por apreciar as peças orçamentárias, fiscalizar sua execução e julgar as contas; e ao cidadão, que, no exercício do controle social, ganha parâmetros técnicos e objetivos para acompanhar o cumprimento do que foi prometido.
O exame é viável e já foi feito. Na relatoria de contas de governo no Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, defini com os auditores da Casa a análise da integração entre o plano de governo protocolado na Justiça Eleitoral e o projeto de lei do Plano Plurianual seguinte. Examinou-se também a compatibilidade entre as metas do respectivo Plano de Educação e as ações do PPA, além das políticas na área da saúde. Ainda durante o exercício, o resultado foi levado ao conhecimento dos Poderes Executivo e Legislativo, como subsídio à atuação em suas respectivas esferas de competência.
A experiência mostrou que a análise é possível e que ela em nada invade a esfera do administrador. Novas lentes podem, sim, ser agregadas à rotina do controle externo. Que esta seja uma delas, a fim de que o plano de governo não se limite a uma promessa eleitoral, mas se reflita em ações concretas, inclusive para o fortalecimento da confiança da sociedade nos agentes públicos e nas instituições. Afinal, planejar é escolher, e as escolhas públicas só se materializam por meio dos orçamentos.
